| astra71 | Дата: Суббота, 23.02.2013, 20:27 | Сообщение # 1 |
 Генералиссимус
Группа: Администраторы
Сообщений: 29335
Репутация: 461
Статус: Offline
| ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В ЭЛЕКТРОННОЙ ФОРМЕ: УСПЕХИ И ТРУДНОСТИ
Бурылин С.А. Группа компаний «АРМАДА»
Николаева С.Е. ФКУ «ГБМСЭ по Псковской области»
Понятия «государственная услуга» и «государственная функция» вошли в правовой оборот задолго до выхода Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Первое упоминание о государственных (муниципальных) услугах в российском законодательстве берет начало в Федеральном законе от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ, которым были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ). В БК РФ государственные (муниципальные) услуги рассматриваются с позиций обоснования затрат бюджета, связанных с основной функцией бюджетных учреждений, заключающихся в оказании ими услуг физическим и юридическим лицам на основании государственного задания.
В 2010 году были приняты два документа по развитию института оказания государственных услуг в Российской Федерации, в том числе в электронной форме: Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) и Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 227-ФЗ).
В первом из упомянутых законов явно дано определение понятия «государственная услуга» и определены общие принципы
предоставления данных услуг.
Так, под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российкой Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Ключевые слова здесь - «деятельность, которая осуществляется по запросам заявителей». Судя по всему, именно наличие запроса заявителя является критерием, отличающим государственную услугу от функции. В этом нами усматривается кардинальный «прорыв» в становлении института государственных услуг в Российской Федерации.
Одним из принципов оказания государственных услуг является возможность их получения в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.
Федеральным законом № 227-ФЗ внесены поправки в законодательные акты, регулирующие отношения, которые возникают в связи с предоставлением конкретной государственной или муниципальной услуги. В частности, внесены изменения в Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», предусматривающие возможность предоставления услуг в области государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как в традиционной форме (предоставление документов в регистрирующий орган и заявителю непосредственно или путем направления по почте), так и в электронном виде.
Под предоставлением государственных услуг в электронной форме понимается предоставление государственных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - ЕПГУ), многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.
Следует признать, что за два года, прошедших с момента принятия Федерального закона № 210-ФЗ, произошли в целом позитивные изменения, как в части постепенного выстраивания необходимого правового поля, так и в восприятии на бытовом уровне гражданами понятия «оказание государственных услуг в электронной форме». Несомненно, это завоевание данного Федерального закона и принятых в его развитие подзаконных актов. В целом, можно утверждать, что уже сейчас существует достаточное количество законодательных инструментов, благодаря которым обеспечивается не только технологическая возможность предоставления услуг в электронной форме, но и юридическая значимость документов, при помощи которых эти услуги предоставляются. В 2011 году был принят весомый пакет нормативных правовых актов по данному вопросу.
Говоря о становлении и совершенствовании правового поля в сфере предоставления государственных услуг в электронной форме, принятый Федеральный закон № 210-ФЗ можно охарактеризовать как старт к формированию нормативной правовой базы в данной сфере. Несомненным достоинством данного закона является закрепление стандарта предоставления государственной услуги, что ведет к обеспечению защиты прав заявителей и усилению контрольных функций в отношении органов, предоставляющих эти услуги.
В последние годы граждане начали широко использовать технологические возможности для обращения в государственные органы в электронной форме, посредством сети Интернет.
Федеральный закон № 210-ФЗ предусматривает механизм передачи данных обращений с помощью Единого портала государственных и муниципальных услуг, который является федеральной государственной информационной системой, обеспечивающей предоставление этих услуг в электронной форме и доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием Интернета и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров соответственно государственных и муниципальных услуг. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать аналогичные региональные порталы.
Еще в 2008 году распоряжением Правительства Российской Федерации №632-р «О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» был дан старт планомерному переходу работы государственных и муниципальных органов власти в электронную форму.
Говоря о достигнутых к настоящему времени результатах построения электронного правительства, можно отметить следующее:
1. На федеральном уровне функционирует портал www.gosuslugi.ru (официально открыт 15 декабря 2009 года). Указанный портал не был исторически первым инструментом, направленным на упрощение взаимодействия общества и государства. На этом пути делались шаги и ранее. Можно вспомнить, например, Общероссийский государственный информационный центр (далее - ОГИЦ), который был создан за несколько лет до появления Федерального закона № 210-ФЗ, но дальше возможности предоставления общей информации о государственных услугах не продвинулся. К слову, этот ресурс работает и сегодня, но уже с иной смысловой нагрузкой.
В отличие от ОГИЦ, на ЕПГУ возможность приема заявлений от граждан и передачи их в органы, предоставляющие государственные услуги, была успешно реализована (официально - с 1 апреля 2010 года, т.е. всего через 4,5 месяца после запуска портала).
По данным Минкомсвязи России по состоянию на апрель 2012 года на ЕПГУ зарегистрировано более 2 миллионов пользователей. Это примерно 1,43% населения страны. Для сравнения, по данным из ряда источников, социальную сеть ВКонтакте ежедневно посещает более 35 миллионов человек. Тем не менее, для государственного информационного ресурса, не содержащего развлекательного наполнения, показанный ЕПГУ результат - несомненный успех.
С момента открытия на портале www.gosuslugi.ru раздела «Личный кабинет» зафиксирована следующая статистика по обращениям за предоставлением государственной услуги по проведению медикосоциальной экспертизы (далее - МСЭ):
Всего обращений (с 01 апреля 2010 г.): 406, из них:
- в 2010 году: 35;
- в 2011 году: 110;
- за 8 месяцев 2012 года: 261.
При этом «рекордсменами» можно назвать следующие субъекты Российской Федерации: г. Москва (62), г. Санкт-Петербург (51), Свердловская область (36), Нижегородская область (15), Ростовская область (12), что свидетельствует, на наш взгляд, в первую очередь о высокой степени информированности и доступности информационного
сервиса для населения данных регионов. Вместе с тем, следует отметить, что около 5% заявлений в целом по Российской Федерации носят тестовый характер.
Популяризация обращений граждан в государственные органы в электронной форме процесс комплексный, зависящий от многих факторов:
- организационных (информированность и заинтересованность граждан, уровень компьютерной грамотности);
- технологических (наличие высокоскоростного интернета на всей территории страны, в том числе в удаленных территориях, развитая сеть инфотерминалов, многофункциональных центров, своевременность выдачи электронных карт гражданам);
- правовых (согласованная нормативная правовая база, направленная на своевременность и качество предоставления государственных услуг в электронной форме).
2. Нормативное закрепление и запуск механизма межведомственного информационного взаимодействия, в том числе в электронном виде, при предоставлении государственных услуг. Назначение указанного механизма, состоящее в исключении необходимости предоставления заявителем ряда документов, несомненно, имеет позитивное значение для получателей государственных услуг.
При этом стоит отметить, что принципиальная реализация указанного механизма посредством системы межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ) не всеми участниками взаимодействия воспринимается однозначно.
Нельзя забывать о поэтапном переходе на предоставление государственных услуг в электронной форме, который должен завершиться до января 2014 года. При этом прием заявлений о проведении медико-социальной экспертизы, предоставление выписки из акта медико-социальной экспертизы гражданина, признанного инвалидом, являются элементами первоочередной государственной услуги, которая должна предоставляться в электронной форме.
Что касается проблем предоставления государственных услуг в электронной форме, то они, как часто бывает, являются продолжением их преимуществ.
Поскольку услуги в электронный вид переводятся в соответствии с полномочиями, нормативно закрепленными за конкретными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, и в связи с этим наряду с ЕПГУ существуют региональные порталы, то заявитель должен уметь разбираться, какая услуга куда относится: государственная она или, например, муниципальная?
На каком сайте ее искать? К тому же, на сайтах многих ведомств тоже есть возможность подачи обращений и заявлений. Например, данные о налогах на сайте nalog.ru - это тоже элемент системы электронного правительства или нет? Эти проблемы можно охарактеризовать как организационные.
С позиций Федерального закона № 210-ФЗ любая государственная услуга предоставляется в соответствии со стандартом, закрепленным в Административном регламенте, разрабатываемом и утверждаемом органом исполнительной власти (федеральным, субъекта Российской Федерации). Ключевым моментом стандарта предоставления государственной услуги является ее результат.
Так, согласно п. 9 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 11 апреля 2011 г. № 295н, в частности, при установлении инвалидности результатом услуги является выдача справки, подтверждающей факт установления инвалидности, и индивидуальной программы реабилитации.
Использование личного кабинета ЕПГУ предоставляет заявителям возможность заполнять и направлять необходимые для обращения в бюро медико-социальной экспертизы документы, но не устраняет необходимости явки (в случае очного освидетельствования) в бюро и получения документов на бумажном носителе. Таким образом, в настоящее время (до завершения пятого этапа поэтапного перехода на предоставление государственных услуг в электронной форме) рассматривать предоставление государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы как услугу, предоставленную в электронной форме, затруднительно.
Примерно в таком же состоянии находится предоставление иных государственных услуг в электронной форме, в частности в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и т.д.
Также имеют место определенные проблемы предоставления государственных услуг, относящихся к конкретной сфере: социальной, здравоохранения, регистрации, недвижимости и прочих. В этом случае отдельная услуга часто является лишь звеном в цепочке услуг.
Рассмотрим подробнее одну цепочку государственных услуг в социальной сфере.
Услуга по выдаче направления на МСЭ (муниципальный, региональный или федеральный уровень) услуга по проведению МСЭ (федеральный уровень) услуга по назначению пенсии (федеральный уровень) услуга по назначению социальной выплаты (региональный уровень) услуга по обеспечению (замене) техническими средствами реабилитации (федеральный или региональный уровень). В результате для получателя вся эта цепочка выстраивается в одну «очень длинную услугу», хотя с точки зрения Федерального закона № 210-ФЗ здесь описаны несколько самостоятельных государственных услуг.
На наш взгляд, основная проблема в данном вопросе заключается в согласованности нормативных правовых актов и информационных сервисов федерального и регионального уровней, необходимость выработки и, самое главное, соблюдения всеми участниками единых «правил игры».
Если проанализировать, почему существуют такие сложные цепочки услуг, то становится понятно, что это следствие выполненного в свое время перехода на «бумажное межведомственное взаимодействие при посредничестве получателя услуги». Ведь для перехода к следующему звену цепи нужно подтверждение прохождения предыдущего шага от другой организации (учреждения).
К примеру, в царской России браки фиксировались путем записей в приходских (метрических) книгах, где указывались добрачные фамилии молодоженов, данные о свидетелях и священнике, совершавшем обряд венчания. Если такая книга приходила в негодность (например, сгорала), то подтвердить семейный статус было не так просто. При отсутствии же записи о браке в метрической книге или при сомнении в подлинности записи принимались в доказательство брака: 1) обыскные книги; 2) исповедные росписи; 3) гражданские документы, из которых явствует брачное состояние данных лиц, и 4) следствие, т. е. показание венчавшего брак священника, свидетелей, бывших при браке, и вообще лиц, имеющих сведения о заключенном браке. С выходом Декрета от 18 (31) декабря 1917 г. «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния» стали выдаваться свидетельства о браке на руки «получателю услуги», с которым он(а) мог явиться в другое ведомство и на месте предъявлять фактическое доказательство своего семейного статуса («женат/замужем»). Поскольку эти свидетельства можно попытаться подделать, были введены степени защиты (специальные бланки) и реквизиты легитимности документа (подпись выдавшего лица, печать организации).
Чтобы сделать услуги по настоящему электронными, нужно не просто переводить существующие механизмы на возможность удаленной подачи заявки на их получение, но и качественно менять способ этого взаимодействия, т. е. не выдавать на руки ставшую не нужной справку, и даже не запрашивать ее по каналам межведомственного взаимодействия, а помещать ее в специальный государственный регистр (реестр, банк данных), из которого в нужный момент (при обращении заявителя) уполномоченный орган достанет сведения из этой справки и использует их по назначению.
Сейчас нечто подобное мы наблюдаем в бизнес среде, например, при покупке так называемого электронного билета на самолет. Конечно, по инерции покупатели таких билетов еще иногда распечатывают их на бумаге, но эта бумага уже не содержит вообще никаких защитных механизмов (печати, подписи и т.п.) Этот листок выдается лишь для того, чтобы сотруднику аэропорта на стойке регистрации было проще найти бронь по ее номеру или по фамилии пассажира. Впрочем, можно обойтись и вовсе без этого листка. Главное -паспорт, т.е. уникальный идентификатор, по которому в каком-то «никому не известном» реестре (или регистре) очень легко отыскиваются данные о перелете каждого купившего билет.
При этом надо отметить, чтобы подобное стало возможным, бизнес сообществом авиаперевозчиков, владельцами аэропортов и компаниями, специализирующимися на продаже билетов, был проделан большой объем работы по созданию этого регистра, определения оператора, которому все доверяют, установлению порядка доступа к нему, а также правил внесения и чтения данных о рейсах, о проданных или забронированных местах и т.д.
Федеральный закон № 210-ФЗ ввел понятие «универсальная электронная карта».
Универсальная электронная карта является документом, удостоверяющим личность гражданина, права застрахованного лица в системах обязательного страхования, иные права. Она также является документом, удостоверяющим право гражданина на получение государственных, муниципальных и иных услуг.
С помощью такой карты граждане будут обращаться за получением данных услуг, совершать юридически значимые действия в электронной форме. В будущем карта может заменить паспорт, медицинский полис, страховое пенсионное свидетельство и банковскую карточку.
С 1 января 2013 года по 31 декабря 2013 года включительно универсальные электронные карты будут бесплатно выдаваться гражданам на основании соответствующих заявлений.
С 1 января 2014 года универсальная электронная карта будет выдаваться на бесплатной основе гражданам, не подавшим до 1 января 2014 года заявление о выдаче им универсальной электронной карты и не обратившимся с заявлениями об отказе от ее получения.
Одним из факторов увеличения количества граждан, получающих государственные услуги в электронной форме, может стать и своевременность выдачи этих карт гражданам.
Основная цель формирования электронного правительства в Российской Федерации - повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан.
Качество, полнота и своевременность предоставления государственной услуги в электронной форме в организационноправовом аспекте зависит также и от эффективности инструментов Административного регламента по предоставлению конкретной государственной услуги.
Испытание временем покажет степень актуальности для граждан способа предоставления государственных услуг в электронной форме.
| | |
| |
